Ocena ofert według kryteriów ceny i jakości

Cena czy jakość? Punkt wyjścia do oceny ofert

Ofertę najkorzystniejszą zamawiający wybiera według kryteriów z dokumentacji postępowania – dawniej SIWZ, dziś SWZ. Art. 239 Pzp nakazuje zastosować wszystkie kryteria wskazane w dokumentach zamówienia i odpowiednio w ogłoszeniu. W trakcie oceny nie wolno zmienić ich zestawu ani pominąć żadnego.

Konstrukcja kryteriów przekłada się bezpośrednio na jakość kupowanych produktów, usług i robót budowlanych. Mogą one dotyczyć m.in. ceny lub kosztu, jakości, cech estetycznych i funkcjonalnych oraz aspektów społecznych i środowiskowych. Od doboru kryteriów i wag zależy, czy zamawiający kupi to, czego naprawdę potrzebuje, czy tylko najtańszy przedmiot o nieokreślonym standardzie.

W praktyce cena wciąż mocno waży. W 2021 r. wyłącznie ceną kierowano się przy 35 proc. zamówień powyżej progów unijnych; poniżej progów odsetek wyniósł 17 proc. W droższych zamówieniach udział samego kryterium cenowego wzrósł o 7 pkt proc. rok do roku.

Dla porównania w 2013 r., przed przepisami nakazującymi dodatkowe kryteria, tylko na podstawie ceny udzielano 92 proc. zamówień.

Porównanie udziału kryterium cenowego w zamówieniach publicznych (2013 vs 2021)

Jak rozumieć kryteria ceny i jakości w praktyce

Art. 242 ust. 2 Pzp wymienia kryteria jakościowe przykładowo. Obejmują one jakość i parametry techniczne oraz właściwości estetyczne i funkcjonalne, np. dostępność dla osób niepełnosprawnych lub uwzględnianie potrzeb użytkowników.

Dalej: aspekty społeczne, w tym integrację zawodową i społeczną osób z art. 94 ust. 1 Pzp; aspekty środowiskowe, w tym efektywność energetyczną przedmiotu zamówienia; aspekty innowacyjne.

W katalogu są też organizacja, kwalifikacje zawodowe i doświadczenie osób wyznaczonych do realizacji zamówienia – jeśli mogą znacząco wpłynąć na jakość wykonania. Obejmuje on również serwis posprzedażny, pomoc techniczną oraz warunki dostawy: termin, sposób lub czas dostawy, a także okres realizacji.

Katalog jest otwarty – Pzp nie podaje wyczerpującego zestawu jakościowych kryteriów oceny ofert. Obowiązuje jednak twarda granica: każde kryterium, również własne zamawiającego, musi odnosić się do przedmiotu zamówienia. Kryterium bez związku z tym, co jest kupowane, nie ma podstawy prawnej.

Osobna uwaga dotyczy kryteriów „kadrowych”. Kwalifikacje i doświadczenie osób wskazanych do realizacji zamówienia można punktować tylko wtedy, gdy mogą znacząco wpłynąć na jakość wykonania. W prostych dostawach, gdzie realizacja nie zależy od konkretnego specjalisty, takie kryterium trudno obronić.

Kryterium ceny bywa rozszerzane na koszt – porównuje się nie tylko cenę zakupu, lecz także koszty, które zamawiający poniesie w związku z przedmiotem zamówienia. Kryteria jakościowe trzeba z góry opisać wraz z zasadami punktowania; inaczej niż cena nie mają jednej, oczywistej miary.

Kiedy cena może być głównym kryterium, a kiedy trzeba wzmocnić jakość

Art. 246 ust. 1 Pzp ogranicza zamawiających publicznych z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy Pzp oraz ich związki. Co do zasady nie mogą stosować ceny jako jedynego kryterium oceny ofert ani jako kryterium o wadze przekraczającej 60 proc.

Wyjątek przewiduje art. 246 ust. 2 Pzp. Ograniczenie można wyłączyć, jeśli w opisie przedmiotu zamówienia zamawiający określi wymagania jakościowe odnoszące się do co najmniej głównych elementów przedmiotu zamówienia.

Kluczowe jest więc nie to, jaką wagę ma cena, lecz czy opis przedmiotu zamówienia zawiera wymagania jakościowe dotyczące głównych elementów. Gdy opis ogranicza się do minimum technicznego, a kryterium stanowi wyłącznie cena, uzasadnienie takiego rozwiązania staje się najsłabszym punktem postępowania.

W praktyce pytania o cenę jako jedyne kryterium wracają w tych samych obszarach. Chodzi o roboty budowlane, gdzie opis opiera się na szczegółowej dokumentacji technicznej (projekt, specyfikacje techniczne, przedmiary), sukcesywne dostawy leków, dostawę energii elektrycznej, ubezpieczenie majątku i innych interesów gminy, a także odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych oraz osadów ściekowych.

Dla odbioru i zagospodarowania osadów ściekowych wskazuje się wprost, że cena 100 proc. jest możliwa. Przy energii elektrycznej problem bywa już z samym sformułowaniem logicznego uzasadnienia takiego wyboru. Przyjęcie jako kryterium pozacenowego np. terminu płatności 21 dni od wpływu faktury bywa uznawane za rozwiązanie naciągane.

Wniosek praktyczny: przy ubezpieczeniu majątku, dostawach leków czy energii cena z wagą ponad 60 proc. jest dopuszczalna tylko po spełnieniu warunków z art. 246 Pzp. Przy robotach budowlanych z pełną dokumentacją techniczną argumentem jest to, że standardy jakościowe wpisano już w opis przedmiotu zamówienia. Bez takiego opisu „cena 100 proc.” wymaga przekonującego uzasadnienia, które wytrzyma kontrolę.

Kryteria jakościowe, które wynikają z rzeczywistych potrzeb

Swoboda w ustalaniu jakościowych kryteriów oceny ofert ma granice. Zamawiający musi działać zgodnie z art. 7 ust. 1 Pzp: zapewnić przygotowanie i przeprowadzenie postępowania z poszanowaniem uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców i proporcjonalności.

Kryteria jakościowe odnoszące się do przedmiotu zamówienia powinny premiować cechy rzeczywiście uzasadnione potrzebami zamawiającego. Kryterium, które tylko „ładnie brzmi”, nie wystarczy – trzeba wskazać, po co je wprowadzono i jaki ma związek z przedmiotem zamówienia.

Ostrzeżeniem jest stanowisko KIO w sprawie kryterium temperatury przechowywania produktu leczniczego, które uprzywilejowywało jednego z dwóch dostawców. To klasyczny przykład kryterium skrojonego pod konkretnego wykonawcę. Nawet gdy dotyczy istotnej cechy produktu, jego konstrukcja może naruszać równe traktowanie i uczciwą konkurencję.

Przed wprowadzeniem kryterium warto sprawdzić, ilu wykonawców na rynku może je spełnić. Sprawdź też, czy wymagany poziom nie opiera się przypadkiem na właściwościach jednego produktu.

Niezależnie od charakteru kryterium zamawiający musi określić je jasno, obiektywnie i tak, by umożliwiało porównanie ofert. Kryterium, którego nie da się porównać powtarzalnie, przenosi spór na etap odwołań i osłabia pozycję zamawiającego.

Metody równoważenia ceny i jakości

Ekonomicznie wybór oferty może opierać się na jednej z trzech strategii. Dwie z nich to minimalizacja kosztów oraz najlepszy bilans kosztów i jakości.

Minimalizacja kosztów oznacza zakup możliwie najtaniej i świadomą rezygnację z pozostałych cech. Strategia bilansu szuka oferty, która za rozsądną cenę daje określony poziom jakości.

Strategia przesądza o zestawie kryteriów. Kryteria wyboru dostawcy bywają ilościowe (deterministyczne) i jakościowe (rozmyte).

Ilościowe – cena, termin dostawy czy okres gwarancji – sprowadzają się do porównania liczb. Jakościowe wymagają opisania skali i zasad przyznawania punktów; inaczej ocena staje się uznaniowa.

Sposób oceny trzeba zaprojektować przed publikacją postępowania. Określ, jakie dane przedstawi wykonawca, jak zostaną przeliczone na punkty oraz jaki poziom odpowiada maksimum, a jaki zeru punktów.

Zamawiający mają obowiązek opisać kryteria jasno, obiektywnie i w sposób umożliwiający porównanie ofert. Dotyczy to także kryteriów jakościowych, nie tylko ceny.

Dopiero mając tak przygotowaną siatkę oceny, można sensownie ustalać wagi. Waga ceny nie jest wartością samodzielną – liczy się to, jak skonstruowano część jakościową i czy realnie różnicuje ona oferty.

Ryzyka złej konstrukcji kryteriów oceny ofert

Gdy wybór zdominuje cena, skutkiem bywa niska jakość realizacji zamówień, problemy eksploatacyjne, a nawet marnotrawienie środków publicznych.

Oszczędność na etapie wyboru bywa pozorna. Przedmiot o zbyt niskim standardzie generuje późniejsze koszty napraw, wymian i serwisowania, a przy usługach ciągłych – konieczność ponownego postępowania.

Drugie ryzyko to kryteria tworzone tylko po to, by dopełnić wymaganą wagę pozacenową. Mówi się wprost o „sztucznym wymyślaniu kryteriów o wadze 40 proc.” – takich, które nie odnoszą się do rzeczywistych potrzeb i nie różnicują ofert merytorycznie.

Takie kryterium nie podnosi jakości, a zwiększa ryzyko zarzutu naruszenia zasad uczciwej konkurencji, równego traktowania i proporcjonalności.

Trzecie ryzyko to kryterium uprzywilejowujące oznaczonych wykonawców – jak w sprawie temperatury przechowywania produktu leczniczego, gdzie faworyzowało jednego z dwóch dostawców. Im wyższy wymagany poziom cechy i im mniej wykonawców może go spełnić, tym większe prawdopodobieństwo zakwestionowania kryterium.

Jak tego unikać? Opisuj przedmiot zamówienia na tyle konkretnie, by wymagania jakościowe dotyczyły głównych elementów – ma to znaczenie także dla art. 246 ust. 2 Pzp. Wyprowadzaj kryteria z udokumentowanych potrzeb, a nie z gotowych wzorców.

Przed publikacją sprawdź, czy kryterium nie preferuje jednego rozwiązania rynkowego. Pamiętaj, że każde kryterium musi odnosić się do przedmiotu zamówienia.

Zalety i ryzyka złej konstrukcji kryteriów oceny ofert

Praktyczny schemat oceny ofert według ceny i jakości

Krok 1: Zdiagnozuj rzeczywiste potrzeby. Ustal, co jest krytyczne dla funkcjonowania przedmiotu zamówienia – np. dostępność dla osób niepełnosprawnych, efektywność energetyczna, termin dostawy, serwis posprzedażny – i co da się zmierzyć lub zweryfikować na podstawie oferty.

Krok 2: Opisz przedmiot zamówienia, w tym wymagania jakościowe dotyczące co najmniej głównych elementów. Ten opis – obok art. 246 Pzp – decyduje, czy można stosować cenę jako jedyne kryterium albo z wagą przekraczającą 60 proc.

Krok 3: Dobierz kryteria jakościowe z katalogu z art. 242 ust. 2 Pzp: jakość i parametry techniczne, właściwości estetyczne i funkcjonalne, aspekty społeczne, środowiskowe i innowacyjne, organizacja i kwalifikacje kadry, serwis, pomoc techniczna, warunki dostawy, okres realizacji. Możesz sformułować własne – pod warunkiem, że każde odnosi się do przedmiotu zamówienia.

Krok 4: Ustal wagi. Przy zamówieniach zamawiających z art. 4 pkt 1 i 2 Pzp oraz ich związków przyjmij jako punkt wyjścia zakaz stosowania ceny jako jedynego kryterium i jako kryterium o wadze przekraczającej 60 proc. Odstępstwo uzasadnij wymaganiami jakościowymi w opisie przedmiotu zamówienia.

Krok 5: Opisz sposób oceny ofert jasno, obiektywnie i tak, by umożliwiał porównanie. Podaj skalę punktową, przypisanie punktów do poziomów cech oraz dane, których zamawiający wymaga od wykonawcy.

Krok 6: Sprawdź zgodność z zasadami uczciwej konkurencji, równego traktowania i proporcjonalności. Przetestuj kryteria: czy nie faworyzują jednego dostawcy, czy wymagany poziom jest proporcjonalny do potrzeb i czy da się go spełnić na wolnym rynku.

Krok 7: Przed rozstrzygnięciem zweryfikuj, że stosujesz wszystkie kryteria wskazane w dokumentach zamówienia i odpowiednio w ogłoszeniu. Ocena poza tym zestawem jest wadliwa, choćby intencje były dobre.

Praktyczny schemat oceny ofert według ceny i jakości